2015-05-15 09:23:03 來源：財(cái)經(jīng)國家周刊
中國鋼鐵業(yè)對(duì)全球市場(chǎng)的影響力與日俱增，但產(chǎn)能過剩問題始終飽受爭(zhēng)議。涉及貿(mào)易爭(zhēng)端和中國企業(yè)走出去的瓶頸，可以換一個(gè)角度，研究對(duì)方有何預(yù)判和政策準(zhǔn)備�！敦�(cái)經(jīng)國家周刊》跟蹤了美國“體制內(nèi)”的智庫國會(huì)研究服務(wù)部，選取一篇其遞交給國會(huì)的“內(nèi)參”，全文翻譯后擇要刊出，小標(biāo)題為編者所加。
上世紀(jì)90年代中期以來，中國已成為世界上最大的鋼鐵生產(chǎn)國和消費(fèi)國。而產(chǎn)能過剩的問題，正成為中國政策制定者以及外國鋼鐵制造商的關(guān)注焦點(diǎn)：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，中國鋼鐵工業(yè)中小型鋼企數(shù)量過多，市場(chǎng)集中度很低，這往往迫使大型鋼鐵企業(yè)為擠出較弱的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而不理性地?cái)U(kuò)大生產(chǎn)，增加鋼價(jià)下降壓力。此外在國際鐵礦石價(jià)格談判時(shí)，不同規(guī)模鋼鐵企業(yè)難以形成議價(jià)的統(tǒng)一戰(zhàn)線，不利于抑制原材料成本上升。
國際貿(mào)易上，雖然統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，中國鋼鐵行業(yè)并非以出口為導(dǎo)向，但其一貫保持的高產(chǎn)量還是令美國鋼鐵制造商擔(dān)心，認(rèn)為中國鋼鐵產(chǎn)能過剩將導(dǎo)致其在滿足國內(nèi)需求后覆蓋全球市場(chǎng)。對(duì)于正在從衰退中緩慢復(fù)蘇的美國和其他國家，這種擔(dān)憂更是日益突出。
政策：跟蹤中國的調(diào)控
伴隨新世紀(jì)以來中國鋼鐵產(chǎn)量和產(chǎn)能的加速擴(kuò)張，中國政府對(duì)產(chǎn)能過剩問題的擔(dān)憂與日俱增。中央政府始終致力于敦促地方政府淘汰落后產(chǎn)能，采取的方法主要是設(shè)定鋼企關(guān)閉總量，然后將指標(biāo)下派給各個(gè)地區(qū)。同時(shí)，政府也采取各種措施鼓勵(lì)企業(yè)合并、技術(shù)創(chuàng)新以及優(yōu)化行業(yè)結(jié)構(gòu)。
根據(jù)中國官方智庫社科院發(fā)布的《2009中國工業(yè)發(fā)展報(bào)告》，中國并沒有足夠的自然資源和環(huán)境容量，以支持中國成為世界鋼鐵供應(yīng)國。因此，從長(zhǎng)期角度來看，中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)應(yīng)該立足于滿足國內(nèi)鋼鐵需求，而不會(huì)是出口驅(qū)動(dòng)。
2009年中國政府發(fā)布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》指出，重申了通過產(chǎn)量控制，淘汰落后產(chǎn)能和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。從實(shí)際情況看，要在削減產(chǎn)能和維系最優(yōu)行業(yè)增長(zhǎng)率之間尋求平衡絕非易事。因此，這一措施能否有效改善中國鋼鐵業(yè)產(chǎn)能過剩問題仍有待觀察。
此后在2010年，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布通知，取消包括部分鋼材在內(nèi)的多種重要商品的出口退稅。有些人認(rèn)為，中國政府此舉是旨在緩解與美國和歐盟緊張的貿(mào)易伙伴關(guān)系。 然而中國是否會(huì)長(zhǎng)期控制鋼鐵產(chǎn)量，尤其是在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、市場(chǎng)條件逐步改善的情況下，仍有待觀察。但是退稅政策調(diào)整，至少可以削減低端產(chǎn)品出口量，并將幫助實(shí)現(xiàn)淘汰落后產(chǎn)能和節(jié)能減排的目標(biāo)。
趨勢(shì)：美國的貿(mào)易壓力
盡管中國鋼鐵當(dāng)前主要用于國內(nèi)市場(chǎng)，但隨著中國先進(jìn)的鋼鐵產(chǎn)能不斷增加，中國鋼鐵出口勢(shì)必上升。雖然從目前情況看，中國鋼鐵工業(yè)還不是出口導(dǎo)向型。但由于中國的鋼鐵產(chǎn)量接近世界總產(chǎn)量的一半，其在增加出口方面只要進(jìn)行很小的調(diào)整，就會(huì)給其他國家的鋼鐵廠商帶來巨大的市場(chǎng)波動(dòng)。尤其是一旦中國經(jīng)濟(jì)增速放緩內(nèi)需下降，中國對(duì)美鋼鐵出口可能悄然上升。
中國在鋼鐵生產(chǎn)上的快速增長(zhǎng)，還需要充足及穩(wěn)定的原材料供應(yīng)。這意味著，中國會(huì)持續(xù)對(duì)原材料的價(jià)格及全球供應(yīng)有重要影響，也間接地影響生產(chǎn)成本及競(jìng)爭(zhēng)者的盈利能力。
而美國鋼鐵企業(yè)一直以來都在聲稱，中國鋼鐵企業(yè)及鋼鐵產(chǎn)品享有來自政府的不公平補(bǔ)貼。歐洲鋼鐵貿(mào)易協(xié)會(huì)援引研究機(jī)構(gòu)“鋼鐵市場(chǎng)情報(bào)”的報(bào)告，稱中國存在各種形式的鋼鐵業(yè)補(bǔ)貼，包括土地優(yōu)惠、匯率、資本市場(chǎng)干預(yù)、稅收優(yōu)惠、貼息貸款、壓低生產(chǎn)資料價(jià)格以及力度較弱的環(huán)境、勞動(dòng)和安全法規(guī)等。
最后，對(duì)于美國和全球鋼鐵市場(chǎng)，人民幣升值所帶來的正面積極影響尚未顯現(xiàn)。2010年6月開始，中國政府宣布將執(zhí)行更加靈活的匯率政策，這受到了來自美國和其他貿(mào)易伙伴國的歡迎。但指望通過匯率途徑減緩中國鋼鐵出口增速，其效果存在較大不確定性。
風(fēng)險(xiǎn)：在美投資的挑戰(zhàn)
在加速國內(nèi)調(diào)整的同時(shí)，中國政府還鼓勵(lì)鋼鐵生產(chǎn)商走出去，購買或投資海外礦產(chǎn)、能源和工廠。由于受到國內(nèi)及國際控制產(chǎn)能的壓力，中國生產(chǎn)商正在海外尋求更多機(jī)會(huì)；而且如果人民幣繼續(xù)升值，這些海外投資對(duì)中國企業(yè)將更有吸引力。但是包括美國在內(nèi)，大部分發(fā)達(dá)國家正逐漸從經(jīng)濟(jì)衰退中復(fù)蘇，中國企業(yè)在海外的投資購買行為，可能受到目標(biāo)公司和對(duì)方國家的挑戰(zhàn)和阻力。
2010年5月，中國的大型國有生產(chǎn)商鞍山鋼鐵集團(tuán)，公布了對(duì)密西西比州的美國鋼鐵發(fā)展公司的投資計(jì)劃。鞍鋼計(jì)劃在美國建立五個(gè)小型鋼鐵廠，同時(shí)希望加深對(duì)更先進(jìn)的電爐技術(shù)的了解，學(xué)習(xí)如何降低能耗，減少對(duì)鐵礦石進(jìn)口的依賴。
這一來自中國的投資計(jì)劃在美國引起了爭(zhēng)議。美國煉鋼協(xié)會(huì)和美國鋼鐵業(yè)協(xié)會(huì)，要求聯(lián)邦管理部門仔細(xì)審查這一投資方案。2010年7月，美國國會(huì)中鋼鐵行業(yè)議員小組的50位成員，致信財(cái)政部長(zhǎng)蓋特納，呼吁美國外資審議委員會(huì)對(duì)鞍鋼合資方案展開全面調(diào)查。
議員小組把鞍鋼的投資計(jì)劃描述為對(duì)美國“經(jīng)濟(jì)安全”的一項(xiàng)威脅，聲稱這一合作最終將威脅到美國的就業(yè)，并會(huì)造成制造業(yè)基地的進(jìn)一步轉(zhuǎn)移。信中還認(rèn)為通過這一合資計(jì)劃，中國可能獲得美國鋼鐵生產(chǎn)新技術(shù)，以及有關(guān)美國國家安全基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的信息。
關(guān)于“經(jīng)濟(jì)安全”的辯論經(jīng)�；谶@樣的觀點(diǎn)，即認(rèn)為美國公司無法在本國市場(chǎng)與外國國有企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)閷?duì)方有雄厚的資金后盾。財(cái)政部長(zhǎng)蓋特納在議員申訴的10天后做出回復(fù)，稱財(cái)政部已了解到鞍鋼赴美投資計(jì)劃，但不會(huì)對(duì)此采取行動(dòng)。國會(huì)鋼鐵業(yè)議員小組對(duì)這一回復(fù)并不滿意，繼而給白宮寫信，請(qǐng)求聯(lián)邦政府調(diào)查這一合資計(jì)劃。
盡管鞍鋼合資項(xiàng)目的最終結(jié)果尚不明了，但可以預(yù)見在不遠(yuǎn)的將來，世界各地會(huì)吸納更多的中國投資。并不是所有來自中國的直接投資，都會(huì)受到美國業(yè)界或監(jiān)管機(jī)構(gòu)的反對(duì)。中國的天津鋼管集團(tuán)，準(zhǔn)備投資10億美元在得克薩斯州的荒地建立一家管道廠，計(jì)劃雇傭600名員工。這一投資計(jì)劃受到當(dāng)?shù)毓賳T和建筑貿(mào)易工會(huì)的歡迎。盡管美國鋼鐵工人公會(huì)提出反對(duì)，但這個(gè)廠在2010年4月得到了關(guān)鍵的監(jiān)管批準(zhǔn)，似乎也沒有受到鞍鋼所經(jīng)歷的政治壓力。
美國的立法和政策儲(chǔ)備
中國鋼鐵過剩產(chǎn)量的出口、被指責(zé)的貿(mào)易操作（如使用錯(cuò)誤的航運(yùn)標(biāo)簽及從第三地轉(zhuǎn)運(yùn)貨物）、以及對(duì)美國鋼鐵業(yè)的直接投資，都是美國鋼鐵生產(chǎn)廠商關(guān)注的焦點(diǎn)。而針對(duì)部分中國鋼鐵產(chǎn)品的多個(gè)反傾銷和反補(bǔ)貼案件表明，美國鋼鐵生產(chǎn)廠商和貿(mào)易官員，正在越來越多地使用貿(mào)易救濟(jì)措施。
鋼鐵及金屬工業(yè)長(zhǎng)期以來都在推動(dòng)更嚴(yán)格地執(zhí)行貿(mào)易法，特別是那些針對(duì)中國公司的貿(mào)易政策。2010年8月，參議院出臺(tái)了一項(xiàng)法案S.3725，這為美國商務(wù)部提供了一項(xiàng)工具，以強(qiáng)化相關(guān)貿(mào)易懲戒法令的執(zhí)行。其賦權(quán)美國商務(wù)部調(diào)查不當(dāng)貿(mào)易行為，為商務(wù)部及海關(guān)建立快速響應(yīng)指控的時(shí)間表，以遏制對(duì)反傾銷和反補(bǔ)貼命令的規(guī)避。
2010年8月，（時(shí)任）美國商務(wù)部長(zhǎng)駱家輝，提出了14項(xiàng)針對(duì)保證貿(mào)易法嚴(yán)格執(zhí)行的建議。其中一些改革建議為：
目前，外國公司只要證明他們?cè)谀硞�(gè)時(shí)間之內(nèi)沒有傾銷或接受補(bǔ)貼，就可以免于懲罰性征稅。在新的建議之下，只有當(dāng)這些稅項(xiàng)在美國期滿之后，這些公司才能免于相關(guān)程序。
目前，當(dāng)最初被認(rèn)定為反傾銷或反補(bǔ)貼稅案后，進(jìn)口商可以提交與估稅金額相同的付款保證單。在新建議的措施下，進(jìn)口商需要提交現(xiàn)金保證金，才可以令貨品及服務(wù)進(jìn)入美國。
總之，中國躍升為世界最大鋼鐵生產(chǎn)國及主要的制造業(yè)基地，對(duì)美國及其他國家有多重影響。當(dāng)中國試圖對(duì)生產(chǎn)原材料做出更多掌控的同時(shí)，其鋼鐵工業(yè)可能已經(jīng)做好準(zhǔn)備，大幅增加其在全球生產(chǎn)及出口市場(chǎng)的份額。在處理貿(mào)易糾紛時(shí)，對(duì)貿(mào)易法嚴(yán)格而迅速的執(zhí)行，對(duì)美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)是重要及有幫助的，盡管這一方式是響應(yīng)式的而非主動(dòng)出擊。這方面采取一致并長(zhǎng)期性的貿(mào)易策略，有可能符合美國鋼鐵工業(yè)的利益。
【短評(píng)】
美國國會(huì)圖書館是世界上最大的圖書館，但少有人知道，其超過四分之一的雇員是為一個(gè)智庫機(jī)構(gòu)服務(wù)的：美國國會(huì)研究服務(wù)部是議員們的智庫，就立法、公共政策和熱點(diǎn)問題提供智力支持，領(lǐng)域涵蓋立法、社會(huì)政策、外交軍事貿(mào)易、預(yù)算和投資等等。
早在1914年，美國國會(huì)內(nèi)的一些有識(shí)之士就提議：隨著美國的崛起，需要將先前的信息服務(wù)升級(jí)為智力支持，以輔助法律和政策的制定，并與行政部門及其智囊相制衡。國會(huì)研究服務(wù)部運(yùn)作上，既有主動(dòng)的調(diào)查研究，又有受委托的點(diǎn)題服務(wù)，保密、及時(shí)，中立，不受各部委利益的影響。
由于涉及核心決策，其研究成果并不對(duì)外公開，因此本期選取的解密報(bào)告有一定的時(shí)間延遲。文中提到的中國企業(yè)赴美投資案例，當(dāng)時(shí)都是爭(zhēng)議熱點(diǎn)。情緒化的口水仗于事無益，需要對(duì)美國政治運(yùn)作和政策走向更有針對(duì)性的研究。這方面僅僅關(guān)注“涉華輿情”是不夠的，還要深入到背后的影子智庫中去：不能只看美國議員鏡頭前的言辭表演，還要看他皮包里的研究備忘錄。國會(huì)研究服務(wù)部的報(bào)告，以其一致的風(fēng)格而聞名：敘述冷靜而平衡，涉及爭(zhēng)論，自己不使用指責(zé)性用詞以防誘導(dǎo)決策；原文中所有政策都精確到年月日，數(shù)據(jù)均有出處，專業(yè)術(shù)語均有通俗解釋；對(duì)中國產(chǎn)業(yè)政策的跟蹤，細(xì)致到部委文件；向議員介紹技術(shù)性問題時(shí)循循善誘，全文堪稱煉鋼的科普全書。這樣的影子智庫，是政治有效運(yùn)作和科學(xué)決策的重要基石。
